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Jacobo Blanco

Qué nos pasa

Sobre las áreas metropolitanas: las áreas urbanas policéntricas

La controversia que ha suscitado en Asturias la forma de un convenio que constituye un área metropolitana  requiere  alguna precisión. Una de ellas, clave, es aclarar qué significa el propio concepto de área metropolitana, al que podemos dar dos acepciones.  Una, funcional o estadística, que define qué es un área metropolitana.  Y  una segunda, institucional o administrativa, referida a una de las posibles fórmulas para su gestión.

En lo que se refiere a su acepción estadística, el concepto de área metropolitana consiste, esencialmente,  en un conjunto de municipios de cierto tamaño y densidad relacionados entre sí por vínculos funcionales. La relación suele medirse como proporción de trabajadores que, diariamente, se desplazan de uno de los municipios a otro (commuters). Será l intensidad de esa relación la que decidirá si un municipio forma parte o no de esa área  metropolitana.

El área metropolitana como concepto estadístico estandarizado se acuña, tras décadas de intentos, para el Censo estadounidense de 1950. Surge por la necesidad de definir las aglomeraciones urbanas que, impulsadas por el ferrocarril y el tranvía y más tarde por el coche,  habían surgido por todo el país, superando los límites municipales y el concepto tradicional de ciudad densa, continua, cerrada  y con límites claros, necesitando medirlas y delimitarlas para organizar, por ejemplo, sus redes de transportes.

Desde 1950 el concepto no solo hizo fortuna sino que se transformó.

Hizo fortuna porque durante la década de 1960 fue adoptado por buena  parte de los países del mundo y, muy en especial, en Europa. Francia (poniendo en marcha el OREAM), Alemania, Reino Unido, Italia, Holanda,… y, por supuesto, también España, aplican el concepto  con vistas a ordenar su territorio.  Los umbrales de población, densidad  y relación que delimitan el concepto de área metropolitana no siempre son los mismos. Tampoco su denominación.  Pero siempre mantienen las premisas iniciales: además de superar un umbral de población –y, cada vez con más frecuencia, de  empleo-  deben existir relaciones funcionales entre los municipios que las componen.

Y, a la par, fue transformándose. Si inicialmente era un concepto esencialmente monopolar –con un solo centro metropolitano- en las últimas décadas se abre a considerar el área urbana multipolar, con varios centros, como Dallas-Fort Worth  en Texas, Douai-Lens en Francia o la Ruhr-Colonia-Dusseldorf alemana. De fijar umbrales de viajes sólo hacia el municipio central se ha pasado a medirlos entre todos los municipios que conforman el área. También se incorporan criterios como  su magnitud económica, el capital intelectual o la inversión en  innovación,… Además, en los Estados Unidos, y  para áreas inferiores a los 50.000 habitantes,  se acuña el concepto de área micropolitana. En el caso de Europa, donde cada país tenía su propia definición, se está intentando unificar criterios a través de conceptos como el Área Urbana Funcional (FUA) que fija  umbrales mínimos de población y de relaciones funcionales (15% de trabajadores en los municipios metropolitanos trabajando en los centrales). Acuñan además el concepto de Poly-Fua cuando se da el caso de dos centros de área que, situados a menos de 30km.,  suman 500.000 habitantes. Se añaden además algunas otras variables que enriquecen el concepto: PIB, PIB por habitante, crecimiento económico, plazas hoteleras, densidad de redes de transportes, estudiantes universitarios, actividad innovadora,… que definen su rango e importancia

Pese a ello, los criterios europeos para delimitar áreas metropolitanas siguen siendo diversos  e incluso confusos y varían no sólo en función de quién lleve a cabo su delimitación (ESPON, Eurostat) sino también en función de qué administración –nacional, europea,…- lleva a cabo la delimitación.

En la actualidad, la Oficina del Censo estadounidense define 374 áreas metropolitanas, mientras que en la UE, con el criterio FUA, se espigan  unas 500 áreas funcionales, 74 de ellas en España, incluyendo las de Oviedo, Gijón  y Avilés. Sin embargo, el Atlas Urbano que edita el Ministerio de Fomento registra 52, siendo la asturiana la séptima en magnitud. Divergencias similares se dan también en Francia, Alemania  y otros países, fruto de esa ausencia de un criterio único de delimitación.

En cuanto a la acepción institucional, caben también algunas consideraciones.

Primero,  buena parte de las áreas urbanas o metropolitanas carecen de  una entidad de gobierno a escala metropolitana. En los años 60 del pasado siglo fueron bastantes las que se dotaron de órganos de gobierno, con frecuencia impulsados y tutelados desde el Estado, como el Gran Londres, el Gran París, o, ya en España, la COPLACO madrileña o las entidades metropolitanas de Barcelona o Bilbao. Pero  no es menos cierto que a partir de los años 70, y por diversos motivos –básicamente, el creciente poder que ostentaban y su supuesto exceso tecnocrático y defecto democrático-   fueron desmontadas, tanto en España como en otros países, a manos de gobiernos de muy distinto color. Sin embargo, y  a partir de la década de 1990, los mecanismos de cooperación supramunicipal metropolitana adquieren renovada vigencia ante la dificultad para gestionar eficientemente, con los siempre escasos recursos públicos, escalas territoriales novedosas, como las metropolitanas, para las que no hay instrumentos de gobernanza. Al mismo tiempo se pretende  mantener la competitividad territorial mediante inversiones –tecnología, transporte, conocimiento- que los municipios, por lo general, no pueden afrontar individualmente.

Segundo, los instrumentos para gobernar esas áreas metropolitanas son muy diversos y casi individualizados para cada caso. En esencia, podemos distinguir tres tipos:

  1. Cooperativos, a través de órganos, como consejos metropolitanos o asimilados, en los que están representados los municipios que, voluntariamente, deseen adherirse él, por lo general una comisión. Carece de estructura administrativa y simplemente busca acuerdos en determinadas estrategias. Es la elegida para el caso asturiano.
  2. Cooperativos mediante consorcios a los que los municipios implicados pueden adherirse libremente. Tiene estructura y potestades administrativas.
  3. De coordinación, mediante una entidad como el área metropolitana que, en España, establece la Ley de Bases de Régimen Local, y de adscripción forzosa para los municipios afectados.

Por centrarnos en los dos principales países europeos, Francia utiliza los Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) para constituir 15 metrópolis con más de 400.000 habitantes.   Alemania, que ha reducido drásticamente el número de municipios utilizando como base lo que aquí denominaríamos la comarca, ha establecido once espacios de cooperación administrativa, denominados Metropolregion, con competencias en transportes, cultura, medioambiente o salud. En ambos casos han sido impulsados desde el Estado.

En España, de las, según las fuentes,  50 a 70 áreas urbanas existentes, sólo dos funcionan, siquiera parcialmente como tales. El Estado, al menos desde 1980, no ha impulsado la creación de entidades de  cooperación o coordinación supramunicipales  metropolitanas.

Bilbao lo hace a través de una asociación –sí, han leído bien- llamada Metrópoli-30, creada en 1991 y que incorpora a los municipios del Gran Bilbao pero también a la Diputación de Vizcaya, al Gobierno Vasco y al Estado a través de Adif y Renfe. Pero quizá lo más interesante es que suma también a la sociedad civil: grandes empresas, asociaciones empresariales, cámaras de comercio, grupos editoriales,… La misión de Metrópoli-30 es la de realizar estudios estratégicos y proponer actuaciones que se desarrollan a través de un Consorcio (Bilbao Ría 2000) que casi superpone integrantes con Metrópoli-30.  Andan enfrascados ahora en las estrategias de Bilbao para 2035.

Barcelona es un área metropolitana como tal, de tipo c), integrada por los municipios de Barcelona y su cinturón.  Creada en 1968, disuelta en 1987 y refundada en 2009, tiene competencias sobre medioambiente –básicamente agua y residuos- transporte en autobús y vivienda, ámbito en el que ha llevado a cabo una docena de promociones de vivienda social, mayormente en propiedad.

No hay más entidades de cooperación o coordinación  supramunicipal metropolitana operativas en España. Pero conviene recordar que en Asturias, desde la década de 1960, se pusieron en marcha varios consorcios  supramunicipales con competencia sobre asuntos específicos  que funcionan, si bien a escala regional, con éxito: Cadasa, en 1967, competente sobre la gestión del agua, Cogersa, en 1983, para gestionar los residuos y el CTA,  con enorme potencial –no utilizado en plenitud- para gestionar la movilidad, en 2002. Además, a  un  organismo como la CUOTA, en el que participan algunos ayuntamientos,  la ley le atribuye potencial, no utilizado, como herramienta para ordenar el territorio.  Faltaría entonces la creación de una entidad que incorpore a los municipios, para que, compartiendo las competencias que la ley les otorga, cooperen en el establecimiento de estrategias conjuntas, determinando qué actuaciones clave son necesarias para implementarlas, así como dónde y cómo deben  llevarse a cabo, utilizando y coordinando para ello, si es menester, a los consorcios o entidades similares, existentes o por existir. Y es justamente eso lo que establece el convenio firmado por el Principado y cinco ayuntamientos, poniendo en marcha la Conferencia Metropolitana,  formada por los firmantes –actuales  y futuros- más el Estado, como titular de actores claves como Adif, Renfe-Feve o Fomento,… y la sociedad civil.

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Sobre el autor

Tras un cuarto de siglo –y lo que quede- dedicado a la investigación social aplicada en el sector privado, en el público y al alimón, quizá fuera el momento de saltar a la palestra que me ofrecía El Comercio y aportar algo –o intentarlo, al menos- a la reflexión serena y, en lo posible, documentada y original, sobre lo que nos pasa.


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