“Cuando la secesión se blande como amenaza, más vale que ganes, porque, si no, te arriesgas a desgarrar tu propia sociedad” (Louis Massicotte, Profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Laval, Québec.)

Como su etimología nos indica (foedus: pacto o tratado), el federalismo se configura como un acuerdo entre las partes que garantiza la desigualdad en el ejercicio del poder territorial, con el objeto de conseguir una pacífica convivencia entre comunidades. Son muchas las razones que inducen a los Estados soberanos a adoptar acomodos de tipo federal. Según el profesor Giancarlo Rolla, estas pueden ser la consecución de derechos económicos, la aquiescencia política e ideológica o el establecimiento de un mercado común, por lo que se puede decir que su origen se encuentra en un sistema capaz de mantener la unión legal al mismo tiempo que se determina como vehículo para la fusión económica, política y cultural.

El federalismo asimétrico puede servir para encajar necesidades y exigencias diversas en un mismo marco estatal. El principal razonamiento para defender sistemas federales simétricos o asimétricos se basa siempre en el concepto de equidad y así, mientras los  mecanismos de tipo simétrico se defienden en nombre del respeto al principio de igualdad de los estados miembros, los valedores de argumentos de tipo asimétrico afirman que se deben respetar las diferencias que presentan los estados o las colectividades.

La asimetría puede ser funcional en la práctica cuando la autonomía tiene como finalidad desarrollar relaciones de cooperación entre los distintos niveles institucionales, en función de las respectivas condiciones económicas, o del desigual nivel de competencia entre específicos territorios. Sin embargo, este tipo de arreglos pueden estar también vinculados a la identidad, con el fin de enaltecer las singularidades culturales de determinados territorios dentro del ámbito, como es el caso de Canadá y España.

La asimetría puede nacer igualmente por razones sociológicas y de naturaleza legal, tales como el reconocimiento de determinados derechos históricos o de sistemas jurídicos concretos, e incluso  la globalización económica ha afectado sumamente a la asimetría, debido a que está reduciendo los beneficios que diversas comunidades desarrolladas pueden obtener de su participación en un estado unitario. Las políticas económicas y sociales centrales son objeto de una mayor contestación, de igual forma que disminuyen los intercambios comerciales entre comunidades territoriales diferentes, por lo que  las razones económicas se configuran  cada vez más como uno de los motores del federalismo.

En el caso de España, en los años de la Transición se garantiza la autonomía asimétrica a las “nacionalidades históricas” pero desde entonces se ha extendido un nivel de autonomía similar para el resto del Estado, mediante un efecto dominó que se ha convertido en una de las principales preocupaciones de algunos estados unitarios, que temen que la autonomía para una minoría regional opere una cadena de reacciones en el resto en forma de demandas del mismo trato. En el intento de  satisfacer las demandas de autonomía de algunas regiones se ha producido una elevación general de las competencias regionales incluso en aquellos territorios que no los habían reclamado.

Otro de los temores se refiere al hecho de que el federalismo asimétrico amenace los principios de igualdad y libertad, un recelo que es especialmente significativo en aquellos países en los que se pueden poner en peligro los derechos de algunas minorías, como en el caso de los angloparlantes de Québec o los no nacionalistas vascos o catalanes. A esta preocupación, se une el peligro de que los miembros de algunos territorios tengan una influencia determinante en las decisiones que afectan a la totalidad del estado o federación mientras no existe una reciprocidad similar en el resto de regiones autónomas a la hora de decidir en los asuntos de las primeras.

En la mayoría de las ocasiones, las minorías nacionales no están tan  interesadas en la consecución de los poderes necesarios para salvaguardad sus singularidades culturales o lingüísticas como en el mantenimiento de un estatus diferente. Así, los nacionalistas québécois insisten en la idea de Québec como una sociedad distinta y los nacionalistas catalanes reclaman, o reclamaban, incrementos en el nivel de asimetría que les distinga de los privilegios del resto de Comunidades Autónomas.

Entre aquellos que defienden el federalismo asimétrico como funcional, se impone el argumento de que este tipo de acomodos previenen la ruptura del estado en lugar de facilitar la misma, desde la lógica de que la permanencia en un estado de corte federal hace menos atractiva la secesión. Pero no todos los países han desarrollado un nivel de asimetría similar y ni siquiera se ha seguido una evolución homogénea dentro de los propios países. Así, en España se pactaron grandes niveles de asimetría durante la transición a la democracia, aunque el desarrollo posterior ha sido mucho menos entusiasta, mientras que  Canadá, a pesar de sus altos niveles de descentralización, ha encontrado muchas más dificultades para establecer acuerdos. El peso demográfico de Québec, que representa el 25 por ciento del total de población canadiense, impulsa a la toma de decisiones de tipo simétrico, de igual forma que la mayor homogeneidad de una sociedad hace menos problemática su autonomía.

Desde un punto de vista político institucional, aunque el federalismo asimétrico no constituye la solución a las demandas de independencia de algunos territorios y aunque pudiera derivarse de estos arreglos un aumento en la inestabilidad, no existen evidencias de que en aquellos países en los que se han puesto en  práctica se hayan producido finalmente una definitiva deriva hacia la secesión, si exceptuamos a Noruega (ver tabla). Tampoco existen pruebas concluyentes de que la asimetría fiscal lleve implícita una carga de inestabilidad, sino que la posibilidad de que ésta se produzca dependerá en gran medida de los distintos acuerdos a los que se llegue, de la voluntad de las partes en conflicto y del contexto en el que las negociaciones se produzcan (J. McGarry, “Asymmetrical Federalism and the plurinational state”).  El reconocimiento de independencia financiera lleva implícito un principio general de responsabilidad: la autonomía es posible si el sistema posee un aparato eficaz que lo defienda de las acciones perjudiciales que puedan afecten a su soberanía. Parece evidente que la autonomía financiera es un complemento de la política, o viceversa, pues un gobierno sólo puede responder a sus necesidades de gasto si es capaz de disponer con total independencia de los recursos necesarios, ya que  resulta difícil asignar gastos cuando no se es autónomo en materia impositiva

En perspectiva comparada, se puede decir que a pesar de las constantes demandas de mayor soberanía por parte de los nacionalistas catalanes o vascos, el modelo español es similar e incluso superior al canadiense, ya que dispone de algunas figuras que históricamente han reclamado los independentistas québécois, como el Concierto Económico vasco. Para el Partido Quebequés, la soberanía significa poder recaudar los impuestos generados en el propio territorio, elaborar leyes que se apliquen en Québec y conseguir acuerdos y tratados internacionales a negociar por el gobierno quebequés, y sólo en este último campo lleva alguna ventaja la autonomía canadiense, que tiene una mayor participación en asuntos internacionales.

El federalismo no niega la autonomía de las partes y contribuye a un mejor funcionamiento del Estado, al aumentar la capacidad de las instituciones comunes. En cambio, un modelo confederalista, tal y como proponía, por ejemplo, el referéndum incluido en el Plan Ibarretxe, destruye y niega el modelo federal, pues no supone más federalismo sino algo distinto a éste, o incluso menos federalismo. Constituye una unión política tan inestable como temporal, que se configura como un puente hacia la secesión.  Y aquí volvemos al principio del post: cuando la secesión se blande como amenaza, más vale que ganes,  en este caso porque mantener la tensión de la independencia por tiempo ilimitado y a cualquier precio puede volverse en contra de sus patrocinadores. Si no, que se lo pregunten al Partido Quebequés, o al actual Gobierno Vasco, que hace tiempo que ha puesto tierra de por medio tanto con la secesión catalana como con su frustrado “estado libre asociado”.